Versión editada del documento de iniciación de los grupos de trabajo
«Gobernanza Mundial» de la Alianza (versión del 25 de mayo de 2000)
Propuesta por Georges Berthouin, Pierre Calame, Stéphane Hessel y Jérome Vignon*

El fracaso de las últimas negociaciones del Millenium Round de Seattle ha puesto de manifiesto de forma ejemplar una falta de coherencia y un gran déficit de legitimidad del orden internacional. La falta de coherencia se debe a las diferencias entre la interdependencia de los problemas tratados y las instituciones afectadas por una gran disimetría de los poderes. El déficit de legitimidad se debe al carácter cada vez más elitista y opaco de la organización de los procesos de decisiones, un elitismo que también está presente, por otro lado, en el funcionamiento de los foros organizados, ya sea paralelamente con las reuniones de las instituciones de Bretton Woods, o dentro del marco de las mismas Naciones Unidas.

¿Cómo organizarse de otra manera? El objetivo de la gobernanza no se aleja del método ya seguido. Ésta sólo podrá ser interactiva, hecha de idas y venidas sucesivas entre progresos institucionales y aportaciones de experiencias procedentes de todos los rincones del planeta. Aquí llegamos, seguramente, al momento en que no podemos evitar lo que a veces llamamos de forma abusiva sociedad civil; ésta trabaja efectivamente in situ la síntesis entre los principios y las aplicaciones que de ellos se derivan.

Pero para toda iniciativa es necesario un punto de partida. Nosotros proponemos centrarnos de forma sucesiva en:

1. La búsqueda de principios generales de gobernanza, porque son la base de la coherencia.

2. El análisis profundo de las condiciones de la legitimidad, ética y de procedimiento, de las instituciones y de las reglas internacionales existentes.

3. Finalmente, unas propuestas prácticas para empezar las reformas de las instituciones multilaterales.

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Los tres principios que nombramos a continuación no son fruto de la casualidad. Su precisión se ha demostrado a lo largo de la experiencia de numerosas empresas de desarrollo llevadas a diversas escalas geográficas y en distintos continentes. Todas tenían, sin embargo, el objetivo común de provocar una movilización colectiva por unos objetivos complejos que integrara diversas dimensiones y que reconociera las interdependencias más allá de los límites territoriales de su aplicación. Estos principios pueden pasar así por una forma de sabiduría contemporánea. Por ello, el debate debe seguir con la formulación de estos tres principios.

A-1. El principio de subsidiariedad

Una de las funciones de las reglas internacionales es asumir, en la medida de lo posible, la cohesión y la unidad del conjunto, teniendo en cuenta una doble condición: promover el o los bienes comunes y preservar al máximo la autonomía de cada una de las partes que componen el conjunto.

El principio de subsidiaridad conduce en primer lugar a una repartición de las competencias entre diversos niveles de autoridad o de responsabilidad. Gana al ser enriquecido por la noción de subsidiaridad activa en las situaciones cada vez más frecuentes de competencias compartidas. Según este punto de vista, las decisiones se toman al más bajo nivel posible pero también deben alcanzar unos resultados mínimos. La definición de estos resultados mínimos es el fruto de una elaboración colectiva.

La subsidiaridad activa también sirve de fundamento para la cooperación necesaria de los poderes que se ejercen a distintos niveles. Ningún problema importante, ya se trate de seguridad, de garantía de las necesidades básicas o de gestión de la biosfera, no puede ser tratado a un solo nivel. Por lo tanto, es necesaria la cooperación entre estos niveles, cosa que nos conduce a ejercer una responsabilidad compartida.

A-2. El principio de responsabilidad

Todo poder induce una responsabilidad de aquél que lo ejerce, no sólo de cara a aquéllos que se lo han confiado y tienen la posibilidad de retirárselo, sino también, de una forma más amplia, de cara a todo aquello que, en la sociedad y la biosfera, se ve afectado por el ejercicio de este poder. De aquí derivan dos principios:

• Todos los poderes son justiciables y obligados a un rendimiento de cuentas. En particular, todo poder público es justiciable, toda soberanía está limitada y todo Estado está obligado a rendir cuentas, no sólo a sus propios ciudadanos, sino también a las instancias internacionales competentes.

• La magnitud de la responsabilidad no deriva sólo de los mandatos que los electores o los accionistas otorgan para ejercer un poder, sino que de forma más amplia, también deriva del impacto del ejercicio del poder sobre terceros. La obligación de transparencia y de rendimiento de cuentas se extiende hacia una comunidad más amplia.

A-3. El principio de pluralidad

Sólo es posible implicarse de lleno en una acción colectiva si se reconoce un objetivo común. Pero esta identificación no debe entrar en conflicto con la diversidad de las pertenencias y de las identidades culturales. Esto es lo que expresa el principio de pluralidad.

Este principio se podrá aplicar a través de las disposiciones jurídicas previendo o reprimiendo las discriminaciones de carácter étnico, sexual o religioso.

Pero también deberá poder expresarse positivamente para valorar las riquezas contenidas en la diversidad geográfica, cultural y lingüística. A escala de los diferentes territorios (locales, regionales, nacionales y plurinacionales) donde se busca llevar a cabo una acción colectiva, el proceso de construcción de la unidad que tenga en cuenta la pluralidad podrá traducirse en los procesos de colaboración.

B. Fundamentos éticos y vocación universal

Los principios que aparecen más arriba pueden servir para los fundamentos constitutivos de las instituciones encargadas de elaborar y aplicar las reglas internacionales.

Para que estas reglas sean eficaces y queden establecidas de manera estable también deben corresponder a las orientaciones de carácter ético hacia las cuales los ciudadanos implicados desean orientar su conducta. Así pues, el principio de subsidiaridad debe estar íntimamente relacionado con la interpretación personal de la libertad y de la creatividad, incluidos el espíritu de investigación y de innovación. Asimismo, el principio de responsabilidad va a la par con la obligación personal de la solidaridad y de la asistencia mutua, y también finalmente, el principio de pluralidad sólo puede alcanzar su pleno desarrollo estando de acuerdo con el ejercicio individual de la tolerancia y del respecto de los demás.

Estas correspondencias van mucho más allá del terreno jurídico y de las políticas que de él derivan. Hacen referencia a las responsabilidades y deberes de los propios ciudadanos, cosa que nos lleva a subrayar la importancia de la función educativa y de la enseñanza asumida por las diversas tradiciones morales y religiosas.

Con este propósito queremos destacar la importancia pedagógica y simbólica del trabajo cuyo objetivo es ilustrar de forma concreta la correspondencia necesaria entre los principios generales de acción colectiva (basándose en el derecho) y las orientaciones éticas (basándose en los comportamientos individuales). Un ejemplo de tal trabajo es la elaboración en curso de la Carta para un mundo responsable, plural y solidario, iniciativa de la Alianza para un mundo responsable, plural y solidario [vers No 5 de Caravana, English, français].

C. Hacia una carta constitutiva de la "Comunidad internacional"

El trabajo de elaboración de la Carta para un mundo responsable, plural y solidario nos lleva a formular una serie de funciones que la "Comunidad internacional" debería asumir. En particular aparecen:

1. la preservación del bien común, ampliado al conjunto de todos los seres vivos y de la integridad de los ecosistemas;

2. la garantía de la preservación de la diversidad de sociedades, de la preservación de la dignidad de las personas, del acceso de todos al bien común, de la aplicación por parte de todos del principio de precaución;

3. la distribución y la redistribución: en particular, la repartición de los bienes escasos y la gestión de la deuda contraída por las naciones al utilizar estos bienes, las unas respecto a las otras y respecto a la biosfera;

4. la observación y la instalación de medios para poder hacer el seguimiento de la evolución de la Humanidad, los ecosistemas y el respeto de los códigos de conducta y de las normas;

5. el aprendizaje à través de: la circulación de todos los bienes que se multiplican al compartirlos, de forma especial, la experiencia; la iniciación a la resolución de conflictos a través de la cooperación; la educación y la tolerancia; una reflexión permanente sobre los derechos y las responsabilidades de la Humanidad;

6. el arbitraje, en particular de las contradicciones entre las normas y los códigos de conducta; la construcción y la actualización de una jerarquía entre las normas y la búsqueda de enlaces de complementariedad entre ellas;

7. el recurso sobre la manera en que los actores privados y públicos, especialmente supranacionales, asumen sus responsabilidades.

No hay que decir que, actualmente, nadie asume estas funciones. No existe una "Comunidad internacional", sino solamente una "sociedad internacional", formada por actores que disponen de códigos de comunicación y de modos de interacción. El paso de una sociedad internacional a una comunidad internacional deberá comportar unos trámites constitutivos. Éstos estarán dirigidos a completar los textos existentes (Carta de las Naciones Unidas, Declaración Universal de los Derechos Humanos) con disposiciones relativas a las relaciones tanto entre pueblos como con todo el conjunto de la Humanidad. Éste es el camino que quiere seguir el proceso que ha empezado con la elaboración de la Carta para un mundo responsable, plural y solidario.

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Muy a menudo, especialmente dentro del mundo anglosajón, la ampliación de las reglas de derecho internacional se toma con desconfianza, puesto que no hay garantías de transparencia tradicionalmente relacionadas con la democracia. En otras regiones del mundo donde, por el contrario, la gente espera que se refuercen estas reglas, la desconfianza viene alimentada por la influencia que se ha dado a los actores más poderosos. Pero estas dos actitudes desembocan en el descrédito de las mismas instituciones hasta el punto de llegar a bloquear su modernización, incluidos en los ámbitos donde el desorden salta a la vista, tales como el medio ambiente o las finanzas. Por lo tanto, es urgente promover reglas de legitimación de las instituciones existentes.

A. Transparencia y justiciabilidad

Las primeras reglas que pueden restaurar la legitimidad de las instituciones que aspiran a la gobernanza derivan del principio de responsabilidad. Su aplicación no requiere, en principio, modificaciones de su tratado constitutivo. A menudo resultan solamente de las reglamentaciones internas. La consulta que hemos desarrollado subraya en particular:

• La transparencia. Se sugiere pues, que toda regla internacional que haya sido objeto de una transposición nacional, sea objeto de una identificación de procedencia y de recurso. Los sujetos y usuarios de estas reglas deben, en la medida de lo posible, conocer las referencias de los organismos internacionales y nacionales existentes en el momento en que se hizo el enunciado de las reglas así como las modalidades de recurso en caso de litigio sobre su aplicación.

• La publicitación de la manera en que las instancias encargadas de la aplicación de las reglas internacionales llevaron a cabo su misión.

• La aplicación eventual de sanciones en caso de incumplimientos graves de la ejecución de los mandatos.

B. Un lugar para la sociedad civil

Durante bastante tiempo será difícil establecer una representación de tipo parlamentario a escala mundial o plurinacional, aunque éste sigue siendo un objetivo a largo plazo. Sin embargo, actualmente ya existe un espacio público mundial donde numerosas influencias civiles actúan y se hacen oír independientemente de las autoridades públicas nacionales e internacionales, para promover intereses individuales o globales.

Esta "sociedad civil mundial" no se reduce sólo a las ONG. Su emergencia, cada vez mejor organizada a nivel internacional, se ve facilitada por las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación. Éste ha sido uno de los principales cambios de estos últimos cincuenta años. A menudo, las nuevas cuestiones que emergen en el terreno político provienen de las formas más o menos organizadas de la sociedad civil. También, gracias a estas organizaciones de la sociedad civil, se vigilan y controlan las acciones de las autoridades públicas y la aplicación de las convenciones internacionales. Asimismo, las grandes empresas y los grandes fondos de pensión se han convertido en actores principales y a veces en reguladores de las decisiones internacionales./p>

La asociación de esta sociedad civil internacional con la preparación y la aplicación de las reglas internacionales puede constituir un factor de legitimación de las mismas instituciones, siempre y cuando se respeten las reglas de procedimiento. Veamos unos ejemplos:

a. Las empresas y las ONG que actúan a escala internacional deberían necesariamente adoptar un código de conducta cuya aplicación debería ser al mismo tiempo controlada a escala internacional (simetría de los niveles de acción y de control).

b. Todas las agencias internacionales deben definir modalidades de representación de la sociedad civil y obligaciones de transparencia de esta representación, como garantía de un control público de su acción.

c. Debería haber mecanismos de apelación de la sociedad civil para que pudieran provocar auditorías de la acción de las autoridades públicas de diferentes niveles o de la aplicación de los códigos de conducta y reglas de la comunidad internacional. Actualmente, este poder de denuncia está reservado, en la práctica, a los poseedores de poderes financieros: a los accionistas cuando se trata de empresas, al Banco Mundial y al FMI cuando se trata de países. Hay que hacer extensible esta capacidad de denuncia a todos aquellos que sufren el impacto de la acción de los actores privados o públicos.

d. Deberían haber iniciativas populares que pudieran provocar la organización de conferencias mundiales de consenso, basándose en el modelo iniciado por el Gobierno danés. En estas conferencias de consenso se debatirían los problemas complejos, especialmente los relacionados con el impacto de la ciencia y la técnica.

e. La sociedad civil debe ir asociada con la aplicación y la gestión de los sistemas de vigilancia aplicados a escala internacional.

f. Los resultados de los desarrollos científicos y tecnológicos ocupan un lugar decisivo en la evolución de la Humanidad y deberían formar parte por excelencia de los bienes públicos. Su modo de producción y de valorización conduce hoy a su privatización creciente. Para reforzar la sociedad civil, la Comunidad Internacional debe reservar una parte de la inversión destinada al desarrollo de nuevas tecnologías al uso ciudadano de las mismas.

g. Para reforzar la toma de conciencia de una comunidad humana única y hacer que se tome en cuenta la diversidad de los diferentes ámbitos e intereses, es necesario que surja una representación internacional de los distintos ámbitos. Esta representación debe disponer de medios de organización y de profesionalidad que le permitan hacerse cargo de la complejidad de los problemas e ir más allá de las actitudes corporativistas.

C. La implicación de los parlamentos

En ausencia de un parlamento mundial, la legitimidad de las reglas internacionales se basa en la de los propios gobiernos nacionales, que también pueden, en el marco de las reglas constitucionales, convenir una soberanía compartida. Últimamente, no obstante, en los Estados democráticos los parlamentos nacionales se encargan de controlar la correcta aplicación de la acción internacional llevada a cabo por los distintos gobiernos, de forma directa o indirecta.

Las comparaciones internacionales muestran entonces que las disposiciones para informar a las comisiones o delegaciones parlamentarias competentes y hacer que éstas puedan asumir sus responsabilidades son extremadamente variables. Demasiadas veces el terreno internacional queda fuera del debate y de la evaluación parlamentaria. Hay suficientes razones para apoyar la circulación de las prácticas correctas, la cooperación interparlamentaria en el marco de los Tratados y la constitución de instancias de evaluación independientes al servicio de los parlamentos.

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El principio de realismo está muy a menudo reñido con la aplicación práctica de los principios fundadores y con el esfuerzo de legitimación, base de la gobernanza. Por este motivo recomendamos aquí una serie de prácticas o de herramientas cuyo éxito ha sido demostrado.

A. Ampliar los sistemas de observación, alerta y evaluación

El desarrollo de la gobernanza mundial implica el desarrollo de herramientas de observación y de medida. Se deben instalar sistemas de información que cubran a la vez los flujos de intercambios entre las actividades humanas con la biosfera, los vencimientos de los contratos, el respeto de los códigos de conducta y de las normas y la evaluación de las acciones. Una de las principales funciones de estos sistemas de vigilancia será también facilitar dispositivos de alerta precoz para permitir una gestión preventiva de los conflictos. Esto será un elemento central del futuro sistema de seguridad mundial.

B. Acelerar la instalación de grupos regionales

Los procesos de representación y de decisión en el seno de las diversas agencias e instituciones internacionales deberían comportar una incitación a la formación de estos grupos regionales abiertos, garantizando al mismo tiempo la convergencia de las reglas elaboradas en cada grupo regional según principios o exigencias primordiales comunes.

La definición de estos principios o exigencias primordiales de carácter mundial podría apoyarse en una definición nueva de la tipología de los bienes necesarios para el bienestar y el desarrollo en general. Esta tipología, sometida a debate, toma en cuenta los recientes desarrollos de la ciencia y la tecnología. Así pues, ésta distingue diferentes categorías de bienes: aquéllos que se destruyen al compartirlos, por ejemplo, la integridad de los ecosistemas; aquéllos que resultan del funcionamiento de la biosfera, como la energía; aquéllos en que el hombre interviene en su producción y se dividen al compartirlos; aquéllos que se multiplican al compartirlos, empezando por el saber y la experiencia. La privatización de los bienes debería recaer principalmente en la tercera categoría de bienes. Las otras tienden a formar parte de una categoría amplia de bienes comunes para los cuales se deben crear unas reglas de gestión adaptadas.

C. Diversificar las bases de la financiación de la acción colectiva internacional

La experiencia de estos últimos cincuenta años ha puesto de manifiesto la fragilidad de mecanismos de financiación de las agencias o programas internacionales basados exclusivamente en cotizaciones de los Estados miembros. Esta modalidad de financiación, inevitable para una primera fase de construcción de una acción internacional, presenta a largo plazo muchos inconvenientes: permite todos los chantajes políticos; crea demasiadas incertitudes para instalar medios permanentes que permitan garantizar la seguridad; favorece, como también lo demuestra el caso de la Unión Europea, una contabilidad a cargo de cada Estado de los gastos y los beneficios de la cooperación internacional, reforzando los egoísmos nacionales. Así pues, hay que instaurar unas colaboraciones fiscales mundiales basadas por ejemplo en:

• la utilización de los recursos escasos o difícilmente renovables del planeta;

• el usufructo de los bienes comunes;

• tasas sobre los flujos de intercambios de materia y dinero;

• una tasa sobre el capital relacionada con la idea de que la creación de riqueza está íntimamente ligada a la capacidad internacional de garantizar la paz civil y el mantenimiento de los grandes equilibrios entre la Humanidad y la biosfera.

D. Reformar el sistema de las Naciones Unidas

El sistema de las Naciones Unidas constituye actualmente el punto débil para la elaboración de reglas mundiales. Ha habido una propuesta para empezar un proceso evolutivo y pragmático de reforma de las Naciones Unidas que se inspiraría en el procedimiento llevado a cabo por la Comunidad Europea para conciliar el respeto de las soberanías nacionales y la aplicación eficaz de políticas y reglas comunes. Esta propuesta, evidentemente, está sometida a debate y a evaluación; pero de todas maneras hemos considerado necesario, para estimular el debate, presentar una formulación completa.

a) Cómo estarían configuradas

• El Secretario General se convertiría en la institución "extranacional" dotada de un poder exclusivo de propuesta, a imagen de la Comisión Europea.

• El Consejo de Seguridad (formado, en un principio, por Ministros o sus repre-sentantes procedentes de los cinco países miembros permanentes y de aquéllos elegidos según los procedimientos actuales de reagrupación geográficos) sería la institución que tomaría las decisiones. Con el fin de establecer una igualdad de trato y de responsabilidad, el derecho de veto se acordaría a todos. Este procedimiento tendría la ventaja de que reforzaría la necesidad de cooperaciones regionales.

b) Un proceso de elaboración y de ratificación

Para integrar estas ideas en la realidad política y diplomática, sería interesante que se tomara una iniciativa que combinara credibilidad, calidad de las propuestas y una masa crítica que llevara a los gobiernos a tomarla en consideración. Así pues, sugerimos que ésta sea examinada en un Congreso sobre la Gobernanza Global (CGG) con 6,000 personas, reunidas con este objetivo por primera vez en la historia, durante unos días, por invitación de un Jefe de Estado o de una organización de gran autoridad mundial. Los invitados serían los dirigentes de organizaciones que utilizaran la dimensión transnacional en el terreno público o privado. (Ejemplos: Unión Postal Universal, FMI, Cruz Roja, Liga Árabe, Médicos sin fronteras, IBM, religiones, IATA, Rotary club, etc.).

Participarían en el CGG aquéllos que hubieran contestado a un cuestionario con estos cinco puntos:

• ¿Qué papel (origen, historia, finalidad) desempeña su organización en la vida transnacional?

• ¿Cuál es su visión del estado actual del mundo? ¿Cómo cree que va a evolucionar y cómo le gustaría a usted que lo hiciera?

• ¿Qué reformas se tendrían que llevar a cabo para construir un mundo de acuerdo con sus expectativas?

• ¿Cuáles son los méritos respectivos de una solución institucional intergubernamental, supranacional, federal y extranacional? (remitirse a la nota explicativa que se enviaría con la invitación)

• ¿Piensa usted que su organización podría contribuir en estas transformaciones? ¿De qué manera?

La síntesis de estas respuestas, del trabajo previo y de los debates permitirían redactar las actas de la CGG. Teniendo en cuenta que se trataría de una consulta nunca antes realizada de una forma tan extensa y que tendríamos la ventaja de contar con una autoridad y una experiencia práctica sin precedente alguno, podríamos pensar en la redacción de un Libro Blanco. La potencia que invitara lo enviaría a todos los Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros de la ONU proponiéndoles aceptarlo como base de la negociación de conjunto que debería desembocar en una verdadera Comunidad Internacional.

Ésta sucedería a las dos grandes negociaciones que llevaron a la creación de la Sociedad de las Naciones y más tarde de la Organización de las Naciones Unidas. Éstas fueron etapas esenciales pero incompletas de la instauración de una gobernanza global.

E. Elaborar una carta constitutiva de la Comunidad Internacional

La realización de una gobernanza mundial será un proceso multiforme y no el fruto de una realización global instantánea. Las iniciativas llegarán tanto de las instituciones que forman el sistema multilateral actual, como de los gobiernos, como de los parlamentos y de la sociedad civil. Un proceso de tal magnitud corre el riesgo de estancarse si no hay detrás una voluntad política de un grupo de Estados determinados. Pero también corre el riesgo de ser indescifrable a ojos de los ciudadanos. Por este motivo insistimos en la necesidad de elaborar una carta constitutiva para la futura Comunidad Internacional, con el objetivo principal de hacer visibles las finalidades del proceso de conjunto, que se expresan a la vez en términos de derecho y de responsabilidad, y a la vez para las naciones, los pueblos y las personas que los componen.

Basándonos en lo dicho, proponemos empezar a elaborar una Carta para un mundo responsable, plural y solidario y estamos dispuestos a implicarnos en cualquier otra empresa mayor que persiga los mismos objetivos.

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